财政部87号文要点解读

　　1、不得将原材料、燃料、设备、、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目；

　　2、严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目；

　　3、严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务；

　　4、严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买范围；

　　二、严格规范政府购买服务预算管理

　　1、政府建设工程项目确需使用财政资金，应当按照《政府采购法》、《招标投标法》实施；

　　2、先有预算，后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹，不得因政府购买服务增加预算。

　　3、切实做好政府购买服务信息公开。包括：政府购买服务内容、购买方式、承接主体、合同金额、分年财政资金安排、合同期限、绩效评价等。

　　三、严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资

　　1、地方政府及部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债；

　　2、不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资；

　　3、不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。

关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知

财预〔2017〕87号

　　各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）：

　　《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）印发后，各地稳步推进政府购买服务工作，取得了良好成效。同时，一些地区存在违法违规扩大政府购买服务范围、超越管理权限延长购买服务期限等问题，加剧了财政金融风险。根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号）、国办发〔2013〕96号文件等规定，为规范政府购买服务管理，制止地方政府违法违规举债融资行为，防范化解财政金融风险，现就有关事项通知如下：

　　一、坚持政府购买服务改革正确方向。推广政府购买服务是党的十八届三中全会决定明确的一项重要改革任务，有利于加快转变政府职能、改善公共服务供给、推进财政支出方式改革。政府购买服务所需资金应当在年度预算和中期财政规划中据实足额安排。实施政府购买服务改革，要坚持费随事转，注重与事业单位改革、行业协会商会与行政主管部门脱钩转制改革、支持社会组织培育发展等政策相衔接，带动和促进政事分开、政社分开。地方政府及其所属部门要始终准确把握并牢固坚持政府购买服务改革的正确方向，依法依规、积极稳妥地加以推进。

　　点评：开宗明义，点名政府购买服务的宗旨、目标与方向。政府购买服务自推动以来，政府强调的定位一直没有改变，但各种扭曲形式一再出现，不仅有将工程建设纳入政府购买服务，将原来的BT模式改为政府购买服务，还有购买融资服务，甚至将政府承原本应该承担的基本公共服务责任也改为政府购买服务，不仅没有促进政事分开、政社分开、政企分开，反而模糊了界限。

　　二、严格按照规定范围实施政府购买服务。政府购买服务内容应当严格限制在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项，重点是有预算安排的基本公共服务项目。科学制定并适时完善分级分部门政府购买服务指导性目录，增强指导性目录的约束力。对暂时未纳入指导性目录又确需购买的服务事项，应当报财政部门审核备案后调整实施。

　　点评：对于“科学制定并适时完善分级分部门政府购买服务指导性目录”这一条，有专家认为，《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号）的规定中，只要纳入政府采购目录的事项都可以做政府购买服务，而禁止纳入的范围又比较模糊，再加上县级政府有列入政府购买目录的权限，因此，在严格限制地方政府和平台融资的背景下，政府购买服务有越来越泛滥的趋势。而此次财预〔2017〕87号就做出了明确的规定。

　　严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务，不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。政府建设工程项目确需使用财政资金，应当依照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《中华人民共和国招标投标法》规范实施。

　　点评：非常有针对性，这些领域也是政府购买服务变形走样的重灾区，可以说列出了负面清单。

　　2014年12月15日，财政部、民政部、国家工商总局以财综〔2014〕96号印发《政府购买服务管理办法（暂行）》。该暂行办法规定了基本公共服务、社会管理服务、行业管理与协调性服务、技术性服务、政府履职所需辅助性事项、其他适宜由社会力量承担的服务事项应当纳入政府购买服务指导性目录。各级财政部门负责制定本级政府购买服务指导性目录，并动态调整，纳入指导性目录的服务事项，应当实施购买服务。

　　三、严格规范政府购买服务预算管理。政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。地方各级财政部门应当充分考虑实际财力水平，妥善做好政府购买服务支出与年度预算、中期财政规划的衔接，足额安排资金，保障服务承接主体合法权益。年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务。购买主体应当按照批准的预算执行，从部门预算经费或经批准的专项资金等既有年度预算中统筹安排购买服务资金。购买主体签订购买服务合同，应当确认涉及的财政支出已在年度预算和中期财政规划中安排。政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内。党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行。

　　点评：《通知》提出严格按照规定范围实施政府购买服务、严格规范政府购买服务预算管理，对症下药。以前地方用政府购买服务来办好多事情，现在范围清晰了，其中大部分都不能再用了。在此之前，不管是否有预算都去做政府购买服务，现在则要先有预算才行。所以《通知》消解了地方政府购买服务行为动机，随后银行也会在有明确规定的情况下，限制伪政府购买服务项目贷款，此类项目将无法通过合规性审查。伪政府购买服务这条路被堵死后，将给PPP发展带来更好的前景，控制地方政府债务的目标也将更容易实现，进而提升政府治理能力。

　　此前财政部对5个省市问责违法违规举债担保行为，其中就提到内蒙自治区交通厅“委托代建购买服务协议”，合同时间长达18年。对于此，有财政人士这样说道：“我们国家当前只有年度预算，各级人大批准的也是年度预算，人大批准了才有法律效力。有些地方将政府购买服务纳入中期财政规划，但中期财政规划不由人大批准，并不具有法律效力。而且中期财政规划是3年期的滚动财政规划，纳入中期财政规划的政府购买服务协议最长时间也只有3年。

　　现在还有很多地方县、市级人大通过决议，批准某项购买服务协议长达10年、20年，而一届人大的任期只有5年，怎么能够决定未来20年的事？举一个极端的例子，本届人大把后20年、30年甚至50年的财政支出全部安排完毕，这合理吗？这种行为一是违法了国家财政管理方面的法律，二也超越了人大自己的权限，实质是地方政府通过人大为其违法违规行为进行背书。”

　　另外，棚户区改造、易地扶贫搬迁等，国务院《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》等文件有规定。另外，《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》、《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》等文件，也提到了可采用政府购买服务。

　　四、严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。金融机构涉及政府购买服务的融资审查，必须符合政府预算管理制度相关要求，做到依法合规。承接主体利用政府购买服务合同向金融机构融资时，应当配合金融机构做好合规性管理，相关合同在购买内容和期限等方面必须符合政府购买服务有关法律和制度规定。地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资，不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。

　　点评：在正常的政府购买服务或者政府采购中，企业以政府采购应收账款合法融资，财政部实际上是明文鼓励的，各级财政部门也是积极支持的。但不少地方政府以委托代建购买服务之名，虚构政府采购协议，然后平台公司以协议所规定的应收账款向金融机构融资，这种融资方式也并不少见。

　　“这种模式中，政府采购资金也纳入了财政预算。但是一对比地方财政收入就会发现，应收账款金融远远大于当地的财政收入水平，比如一年全部预算拨款为10亿元，而采购协议规模达100亿元，其实质就是试图打政策的擦边球违法违规举债。”

　　这里需要注意的是，除了提到金融机构提供融资要合法合规，还将融资租赁公司等非金融机构纳入，原因是融资租赁目前还缺乏有效监管，是地方政府借道融资的重要途径，此次明确提出，有利于下一步的监管。

　　五、切实做好政府购买服务信息公开。各地应当将年度预算中政府购买服务总金额、纳入中期财政规划的政府购买服务总金额以及政府购买服务项目有关预算信息，按规定及时向社会公开，提高预算透明度。购买主体应当依法在中国政府采购网及其地方分网及时公开政府购买服务项目相关信息，包括政府购买服务内容、购买方式、承接主体、合同金额、分年财政资金安排、合同期限、绩效评价等，确保政府购买服务项目信息真实准确，可查询、可追溯。坚决防止借政府购买服务名义进行利益输送等违法违规行为。

　　点评：信息公开是政府购买服务合规的必然要求之一。与50号文要求地方政府公开其举债融资行为的具体信息相比，依托中国政府采购网及其地方分网，政府购买服务信息公开工作将推广得更快。

　　各省级财政部门要充分认识规范政府购买服务管理、防范财政金融风险的重要性，统一思想，加强领导，周密部署，报经省级政府批准后，会同相关部门组织全面摸底排查本地区政府购买服务情况，发现违法违规问题的，督促相关地区和单位限期依法依规整改到位，并将排查和整改结果于2017年10月底前报送财政部。