全国首个地方政府专项债券项目全生命周期风险管理办法出台

        成都高新区管委会日前出台《成都高新区专项债券项目全生命周期风险管理办法》。这是我国基层地方政府全面打造地方债务风险管理“全链条”体制的首个实践样本。

       随着专项债成为地方政府不可或缺的财政金融工具，有关专项债券及项目的风险管理日益引起国家各个层面的高度重视。前不久，中办、国办印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》。成都高新区管委会严格按照中央及财政部关于专项债券全生命周期风险管理的要求，结合自身已经发行的专项债券项目实际情况，率先出台办法来充分保障专项债券投资安全。

       该办法明确，高新区专项债券项目全部适用全生命周期风险管理机制，对项目进行全生命周期阶段划分，明确各阶段主要风险点，从专项债券发行前准备、建设管理、运营管理、资产管理、资金管理、信息披露、法律责任等方面全面落实风险管控措施，确保项目整体风险可控。

      办法对专项债券项目建设管理和运营管理制定了具体的风险管理规范。项目建设方面涉及建设主体、组织施工设计、进度管理、工程质量和技术、工程安全和环境保护、验收等。项目运营方面，集中于运营主体、合规经营，从人力资源、主营业务、项目收益、运营移交等方面均提出具体风险管理要求。

      办法对于专项债形成的资产安全做出具体的管理规范。除了按照财政部提出的根据资产形式和类别建立资产登记和统计报告制度，严禁将项目资产和权益用于为本公司、下属子公司等融资提供担保等规定外，还明确了项目建成后形成的资产为国有资产，纳入国有资产进行管理；在债券存续期内，资产及经营形成的收益归属成都高新区所有，专项用于偿还债券本息；项目资产不得与建设运营单位自身资产混同，定期查验评估等。

       在专项债券项目资金管理方面，办法提出，项目建设单位和运营单位应当在高新区财政金融局选定的银行，分别开立项目债券资金托管账户和偿债资金账户。项目账户行使债券资金使用、项目收入归集和项目运营支出等功能，用来存放项目建设资金、项目收入和项目运营支出费用。尤其在运营期间，要求所有项目专项收入必须全部进入偿债资金账户，偿债资金账户专门用于项目专项收入的接收、存储和划转，以及项目运营支出费用的接收、存储及划转，不得用作其他用途。项目运营单位应提前将全部项目收益从偿债资金账户向财政有关专户划转，由财政部门专门用于债本金和利息偿付。

       成都高新区管委会在专项债券使用和管理上已有一些有益探索，并取得一定的实操成功经验。比如，在支持成都天府国际空港新城这一国家重点领域重大项目建设上，已成功发行全国城市地下综合管廊专项收益债券，供水设施、再生水厂设施、新型城镇化、安置房等专项债券，募集建设资金规模达92亿元，既保障了成都天府空港新城各项建设的顺利进行，也带动了上下游的原材料与施工单位业绩的增长，展示了专项债券在稳增长、促发展方面的作用。

     《成都高新区专项债券项目全生命周期风险管理办法》作为首部针对基层地方政府专项债券全生命周期的风险管理制度，一出台就引来专家好评。

      中央党校教授、东北财经大学中国战略与政策研究中心主任周天勇——

      办法的出台是地方政府专项债券制度机制的一次重要创新，标志着地方政府专项债券全生命周期风险管理已从理论探讨开始进入实质操作阶段。

     只有全生命周期风险管理，才能做到风险的事先、事中和事后控制，真正把专项债券项目管好、资金用好并取得实效，最终实现债券本息的偿还。

     如此，专项债这一重大财政金融创新才会得以健康有序发展。

     中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长、中国政府债务研究中心主任乔宝云——

     专项债券项目全生命周期管理，是地方政府债务管理体系的重要组成部分，对于促进专项债券市场的发展，防范债务风险，提高政府效率，更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用，都有非常重要的意义。

       好的制度设计，一方面要求体现在专项债券全生命周期的所有环节和所有方面的管理；另一方面，积极厘清和协调专项债券全生命周期管理与其他专项债券管理工具之间的关系，特别是要发挥好项目的总体责任，为专项债券项目注入活力，通过管理制度提高治理水平。

       成都高新区管委会率先在全国出台了地方政府专项债券项目全生命周期风险管理办法，这是非常好的尝试，对于完善专项债券制度体系有着非常重要的意义，相信在实践中也能有效地发挥积极防范风险的作用。

      中国社会科学院大学教授、主任吉富星——

      成都高新区管委会出台的办法，是基层政府对当前专项债风险管理的一次创新尝试。

      该办法提纲挈领、框架式描述了专项债全生命周期的关键节点责权利和风险，具有积极的意义和现实的指导意义。

      一是覆盖项目全生命周期各个阶段主要事项和要素，对专项债券发行、建设、运营、资产管理、资金管理等阶段的不同主体责权利、关键风险等进行了较为全面的约定；二是基本形成了各阶段的操作细则，具有一定操作指引性作用；三是将基建项目投资（含PPP）的一些运作经验引入专项债管理，包括前期工作、建设、运营阶段的监管与市场化手段等。

       客观讲，在大规模增加专项债券的形势下，风险必然有所累积。对于基层政府而言，更应关注以下风险：一是策划阶段，从源头上加强甄别筛选，关注项目绩效、把控风险；二是分门别类进行风险的识别、应对，形成合理的风险分担与再谈判机制；三是明晰各方责权利，压实部门责任，提高项目策划、资金使用、资产运营效率；四是完善资产管理、预算管理与偿债基金机制。中央层面可以考虑出台债券全生命周期管理的实施细则、风险管控指南等文件，完善全国专项债券信息平台，提高信息披露力度和质量。