2020年，庚子之年，跌宕起伏。华夏蒙难，病毒笼罩，怆然泣下。然我华夏，皇天后土，历数千载，经久不衰。天佑中华，终必复振！
疫情既是磨难又是机遇，也终将过去！面对疫情带给我国经济的下行压力，PPP这一工具应进一步发力。2020年度，中国PPP如何进一步发展，笔者提出如下建议：
精耕细作，莫忘初心
中国PPP源自国际，然而与国际PPP显著不同（见笔者另一篇文章中国PPP与国际PPP十大不同点）。其中的一个不同点就是，PPP的原理、目标和定义是不同的。中国PPP起自2013年11月12日《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，启动于2014年9月21日国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），开端于2014年9月23日财政部发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）。因此，中国PPP伊始定位不是一种融资工具，而是体制机制变革，笔者认为，这也是中国PPP的初心。
新冠疫情的发生对所有人都是一个新的考验，很多事情都值得深思和探讨。例如，据新闻报道，由于大量外界捐助物资堆放在仓库里不能及时送达相关医院，领取物资的中间手续复杂低效，某会受到舆论的强烈质疑和吐槽。抛开其失职失责的问题不说，捐助物资发放本身从侧面再次验证了一个颠扑不破的真理，即大包大揽是行不通的，专业的事情只有由专业的人做，才能提高效率和保证质量，而这也是采用PPP模式最核心的机理之一。再举个例子，2月3日开始收治患者的武汉火神山医院，建成投用的雷神山医院，从建设到运营，背后都有强大的社会资本支持。除两家主力建设单位外，还有劳务承包、施工机械设备保养、通信网络、水处理、供配电等众多民营社会资本的参与。正是政府和社会资本的精诚合作，资源互补，才保证了两家医院的顺利交付使用。因此，政府与社会力量等市场力量相结合，形成对接，各司其职，各负其责，政府和社会资本合作最有效果， “官督民办（PPP）”比“官督官办”更有效率。新馆疫情冲击下暴露出中国民生基础设施建设与公共服务的不足，然后从深层次来看，还是体制机制的问题。政府大包大揽，必然收支庞大，同时也不专业。只有简政放权，放开市场准入、改善营商环境，让专业的人做专业的事情。用好PPP模式这个工具，进一步深化改革，让市场在资源配置中真正起到决定性作用，不忘初心。有的放矢
建立PPP项目鼓励清单
中国PPP应用于能源、交通、水利、生态建设和环境保护、市政工程、城市综合开发、农业、林业、科技、保障性住房、旅游、医疗、养老、教育、文化、体育、社会保障、政府基础设施等19个行业。然而，每个行业对PPP模式应用的需求力度是不同的，各个行业发展程度也是不一的，每个阶段对行业发展的要求也是各异的。因此，应有的放矢，建立优先采用PPP模式实施的领域（行业）清单（Project Priorities），对于优先清单的项目给与一定的优惠政策，让潜在社会资本随时知悉政策鼓励导向，并积极参与。根据2020年新冠状疫情的实际情况，首个领域（行业）清单（Project Priorities）可以考虑医疗、养老、生态环保、以及智慧城市、大数据、人工智能、5G等 “新基建”。
试点“PPP+专项债”组合模式
初步判断，疫情过后，面对疫情带给我国经济的下行压力，财政政策会进一步发力，专项债发行额度进一步放开。为保证投资的效率和质量，鼓励“PPP+专项债”组合模式，其中专项债可以解决项目的投资融资问题，PPP解决专业服务问题，可以考虑明确DBO（设计-建设-运营，属于PPP模式之一）方式并扩大其应用，由社会资本负责按照政府部门的要求按时保质地完成设计、建设和运营工作。政府部门建立按效付费的合同监管机制，有效地提高项目建设和运营效率。笔者在2019年曾专门就DBO写过一篇文章（有一种运作方式叫DBO，PPP知乎）。与PPP模式中的BOT方式相比，DBO方式由政府部门负责融资，社会资本不必考虑融资、资本性支出的补偿等方面的复杂问题,在运营阶段只负责运营和维修工作，因而承担的风险较BOT方式要小得多。DBO 方式主要适用于政府直接投融资的一些公共服务项目, 并且这些项目的设计、建设、运营需要进行系统集成，尤其是运营方面专业性和技术性比较强。比如新建的垃圾处理厂、水厂、污水处理工程、高速公路等项目。DBO方式属于PPP模式之一。2019年度江浙一带大量采用的EPC+M，EPC+O等实质上均属于DBO方式。清晰政策
促进存量项目采用PPP模式
根据中国人民银行2019年度报告，中国已形成了280万亿国有资产。多年来，各地政府也投资了大量基础设施，形成了国有资产。如果将存量国有资产和基础设施拿出一部分进行转让，不仅可以获取大量资金，缓解当前财政收支压力，又能解决部分地方政府的债务问题，推动地方政府职能转换和行政改革。同时，存量项目采用PPP模式可以结合融资平台公司转型和国企改制进行，取得多方共赢。2014年PPP之初至今，国家层面多次下文推动存量项目采用PPP模式，但实际落地不多。固然是因为存量项目缺少建设内容，目前以施工类企业为主的社会资本方无法获取施工利润，积极性不高；但是存量项目采用PPP模式相关政策的不清晰也是一个重要原因。例如：根据2016年6月24日实施的《企业国有资产交易监督管理办法》第二条规定“企业国有资产交易应当遵守国家法律法规和政策规定，有利于国有经济布局和结构调整优化，充分发挥市场配置资源作用，遵循等价有偿和公开公平公正的原则，在依法设立的产权交易机构中公开进行”。而当前社会资本采购是在政府采购平台进行的。存量项目采购社会资本究竟是在产权交易平台还是政府采购平台？资产转让和社会资本采购可否合并实施？再比如，实践中有些存量项目转让的是存量资产的经营权，但资产经营权评估作价的方法，转让流程，风险的转移，更新改造资产的权属，税费的适用等均无法可依，难以明确界定。国有资产包括经营权转让可否有最高价的限制？有些税务部门将经营权转让定性为资产租赁进行税收征缴，按照该种方法计算出的税收金额，初步估算会达到评估价格的25%。是否可以对存量项目采用PPP模式采取优惠税收政策？建议清晰政策，解决实践中碰到的问题，促进存量项目采用PPP模式。挑战与机遇并存
增加使用者付费的含金量
根据财政部公布的数据，2019年全国财政未完成全年预算任务，财政税收增速创半个世纪以来新低；财政收入占GDP比重连续四年下降；财政收支差高达4.8万亿，创历史新高，考虑到专项债后的实际赤字率为7.1%；23个省市财政自给率不足50%，保增长、保发展，保民生出现困难。在这种情况下，可行性缺口补助机制PPP项目仍继续占据主流地位，同时对可行性缺口补助中的使用者付费部分要求会更高，应该是实打实的真正经营性项目收入。财政部财长刘昆在《求是》发表的《积极的财政政策要大力提质增效》指出，“单纯靠扩大财政支出规模来实施积极的财政政策行不通，必须向内挖潜，坚持优化结构、盘活存量、用好增量”。中国PPP是政府和社会资本合作，核心特征是风险分担。风险分担换个角度，也是风险共担。因此需要政府和社会资本精诚合作，充分挖掘、增加PPP项目的商业价值，考虑市场需求，增加商业用途，以促进国内消费来提高使用者付费的含金量。3 月 4 日的中共中央政治局常务委员会召开的会议提出加快5G、人工智能、工业互联网、物联网为代表的新型基础设施。这些新基建初步判断为经营性项目，探索新基建项目与PPP项目或者PPP模式的结合，也是增加使用者付费含金量的一条路径。
中国目前仍没有统一的PPP法，但是以财政部发布的《PPP操作指南（试行）》为核心的指南系列，已经形成中国PPP操作指南基本法律框架，包括操作指南（试行）、物有所值评价、财政承受能力论证、PPP综合信息平台、PPP合同指南、PPP政府采购、PPP财政管理、PPP信息公开、PPP正负面清单等。随着中国对PPP的理解应用不断提升，建议根据中国PPP的实践经验，进一步精简PPP运作流程，例如：- 资格预审变更为可选项而非强制项。财金（2014）113号文设置资格预审主要是参考国际PPP经验考虑到市场测试作用。但是国内外PPP项目采购政策规定不同，如国际上在采购阶段根据市场测试结果可以变更PPP的核心边界条件，但按照国内PPP相关政策规定，如果采购阶段进行市场测试核心边界条件发生变化，则需要重新编制“两评一案”并报批。从实践来看，国内PPP项目市场测试主要是在编制“两评一案”之前进行，主要目的是确认项目核心边界条件，并体现在“两评一案”之中。因此，建议将资格预审变更为可选项而非强制项，即可以进行资格后审，同时资格预审时间可以与财政部（2017）87号令统一。如此，国内PPP项目采购有更多选择余地，可以节省采购周期，最终降低PPP项目实施周期。
- 统一PPP项目入库标准，探索承诺制入库。什么是PPP项目的入库标准，各省标准不一。建议全国统一明确入库标准和要求，并进行公示。PPP项目可进可退，不以入库为背书，入库标准和要求应简明扼要，给与每个PPP项目的灵活性和选择性。当前由入库评审专家(或第三方中介机构)决策入库却不承担质量责任的做法，弊病颇多。PPP项目的质量责任应由实施机构和第三方中介机构等承担，并经过采购社会资本而得到市场检验。因此，探索当前PPP项目的入库审核制为承诺入库制。实施机构和第三方中介机构等做出承诺，保证按照国家相关规定编制文件、实施项目，并保证质量，PPP项目入库不做实质性审查。但是省厅（部）中心有权对入库PPP项目进行监管抽查，或者项目实施过程中出现或发现问题，则对实施机构和第三方中介机构等予以惩戒，例如不能实施新的PPP项目或者退出PPP市场等措施，如此更能改进PPP项目入库及储备管理工作，加快项目储备、开发和落地进度。
借鉴国际最佳惯例
加强执行阶段PPP项目管理
借鉴国际最佳惯例
加强执行阶段PPP项目管理
笔者在2019年度和国际PPP专家共同收集了英国PPP项目资料，探究英国最终取消PF2的原因。根据分析，其中一个核心原因是在PPP项目执行阶段，投资大幅超资，运营成本上升，服务标准降低等造成PPP项目实施的结果实际上不“物有所值”。根据全国PPP综合信息平台项目管理库 2019年11月报，截止2019年11月30日落地PPP项目6216个，投资额约9.5万亿元，60%以上的PPP项目已经进入执行阶段。因此，2020年度中国PPP一方面要抓新项目落地，另一方面也要抓执行阶段项目监管，两手都要硬。建议吸收国际上PPP项目合同管理的最佳惯例、结合中国特定情况，进一步细化、规范相关政策文件中执行阶段的管理内容，例如：- 抓住变更这个核心内容。严格禁止PPP项目变更是不可能的，但是进入执行阶段，发生频繁变动或者重大实质性变更则从侧面说明PPP项目原先交易结构设计包括边界条件有问题。处理变更应考虑中国属于成文法，有强制性规范的特殊情况，建议集中总结目前已有PPP项目的经验和教训，进行规范管理。
- 建立物评和财评动态监控制度，设定在某种情况发生（例如投资金额超过中标价格的10%）的情况下重新开展物评和财评工作。物评和财评不能仅限定为在识别、准备阶段的一次性工作。
- 与相关部门精诚合作、抓住核心，共同做好全生命周期绩效管理。PPP项目全生命周期绩效管理工作单独仅靠一个部门难度很大，必须各个相关方（财政部门、行业部门、项目公司等）精诚合作，各有分工、互相借鉴，方可做好。建议抓住运营期服务产出是否符合、履约是否符合、运营补贴预算绩效三个核心即可，其他内容如建设期绩效管理完全可以参照现有法律规定、其他部门的考核成果、竣工验收成果进行认定即可，或者属于合同违约条款约定的内容，不建议事事必考。
完善修改配套制度
1) 中国PPP项目的或有责任应进行规范和管理。国际上PPP项目财政支出责任分为直接责任和或有责任两种。前者是付款的责任发生已知，但是具体多少未确定；后者则是付款的责任多少、何时发生、是否发生不确定。《政府会计准则第10号——政府和社会资本合作项目合同》（财会〔2019〕23号）把国际上PPP项目的直接责任根据中国实际情况定性为或有责任，但是对于国际上PPP项目的或有责任没有进一步进行规范。例如PPP项目项下如果政府方违约需要支付的违约金、未达到最低需求保证量之时政府方的补贴、由于政府方原因导致的提前终止补偿款等，均属于或有责任。加强这些或有责任管控，要求进行合理披露，并按照格式要求进行申报备注，可以从终端方面逆向促使地方政府诚信履约，不轻易发生违约行为。实际上属于PPP项目广义财政风险管理的内容之一。2) 进一步完善Institutional PPP（即政府参股社会资本设立的项目公司）的相关法律制度。国际上对于Institutional PPP引起的挑战研究内容很多，尤其是面临的一些问题，例如利益冲突、政府能否和社会资本在市场的基础上有效做出决定等问题均有一些观点和处理方案。而中国PPP项目出资人代表的法律地位、责任承担、出资责任、利益冲突、能否分红、能否参与项目公司清算资产等很多内容在法律层面均是空白。这些问题在当前阶段还未显现，但随着一些PPP项目争议的发生，上述内容可能会成为焦点和难点。3) 从预算管理角度初步解决部门政策冲突。当前有关部门的PPP政策之间仍存在严重冲突，如特许经营这个概念，实践就有建设部发布的《市政公用事业特许经营管理办法》、25号令《基础设施和公用事业特许经营管理办法》、《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》等多种理解，容易引起歧义且造成实践中部分项目选择性适用政策，回避PPP操作流程运作，造成隐形负债等隐患。解决这个问题的根本办法是尽快出台PPP立法。目前，可以参照亚行总结的经验观点（It may be worthwhile to regard a concession of public infrastructure and public services, however defined, as a form of PPP to be addresses through a single streamlined PPP project life cycle process），按照预算法规定，从预算管理角度进行规范，促进PPP模式的应用。
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