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绩效管理，PPP进入高质量发展下半场

绩效管理的概念在国家出台的PPP相关规范中一直未曾缺席，财办金〔2017〕92号文中的“项目建设成本与运营绩效考核结果挂钩部分占比不得少于30%”和财金〔2019〕10号文中的“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制”更是如一记“响雷”，业内已普遍认识到PPP项目绩效管理的重要性。然而因缺乏统一指引，不同地区、项目的绩效管理水平参差不齐。《指引》的出台为PPP项目的绩效管理提供了明确的指导，有利于促进PPP项目建设运营期内绩效相关工作的规范、标准化运行。

总体而言，《指引》从以下六个方面建立了全生命周期绩效管理体系：（1）确立了系统的、贯穿全生命周期的绩效管理活动体系，明确了绩效管理“干什么”；（2）设置了“开展绩效管理+指导监督”的绩效管理主体和分工结构，明确了绩效管理“谁来干”；（3）提高了对前期工作的绩效管理要求，明确了绩效管理“怎么准备”；（4）制定了详细的绩效管理工作内容和程序，明确了绩效管理“怎么做”；（5）规定了结果应用的方向和方式，明确了绩效管理“用于什么”；（6）提出了组织保障要求，明确了绩效管理“如何贯彻”。

一、PPP项目绩效管理规范的发展脉络

在《指引》出台之前，我国关于PPP项目绩效管理的相关规范主要为中共中央、国务院和国家发展改革委员会、财政部等部委出台的政策文件中关于要求进行绩效评价和中期评估相关政策规范。这些政策文件虽逐渐丰富了对PPP项目的绩效管理要求，但较为分散。

此类文件主要包括：

《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）：“积极开展涉及一般公共预算等财政资金的政府投资基金、主权财富基金、整合社会资本合作（PPP）、政府采购、政府购买服务、政府债务项目绩效管理。”
《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）：“建立政府、公众共同参与的综合性评价体系，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，并将绩效评价结果作为调价的重要依据，确保实现公共利益最大化。”
《财政部关于印发<项目支出绩效评价管理办法>的通知》（财预〔2020〕10号）：“一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算项目支出的绩效评价适用本办法。涉及预算资金及相关管理活动，如政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务、政府债务项目等绩效评价可参照本办法执行。”
《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）：“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任。”
《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）：“存在下列情形之一的项目，不得入库：未建立按效付费机制。包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的；项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。”
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（财政部中华人民共和国住房和城乡建设部中华人民共和国交通运输部中华人民共和国水利部中国人民银行令第25号）：“实施机构应当根据特许经营协议，定期对特许经营项目建设运营情况进行监测分析，会同有关部门进行绩效评价，并建立根据绩效评价结果、按照特许经营协议约定对价格或财政补贴进行调整的机制，保障所提供公共产品或公共服务的质量和效率。实施机构应当将社会公众意见作为监测分析和绩效评价的重要内容。”
国家发展改革委员会《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098号）：“根据PPP项目合同约定，加强对社会资本方履约能力全过程动态监管，防止因社会资本方超出自身能力过度投资、过度举债，或因公司股权、管理结构发生重大变化等导致项目无法实施。依照规定将存在严重失信行为的地方政府、社会资本，通过“信用中国”网站等平台向社会公示，由相关部门依法依规对其实施联合惩戒。”
《关于印发<传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则>的通知》（发改投资〔2016〕2231号）：“PPP项目合同中应包含PPP项目运营服务绩效标准。项目实施机构应会同行业主管部门，根据PPP项目合同约定，定期对项目运营服务进行绩效评价，绩效评价结果应作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据。项目实施机构应会同行业主管部门，自行组织或委托第三方专业机构对项目进行中期评估，及时发现存在的问题，制订应对措施，推动项目绩效目标顺利完成。”

随着PPP项目逐渐进入建设期及运营期，项目绩效管理的各类实操问题逐渐凸显。《指引》响应PPP行业发展需求应运而生，为PPP项目的绩效管理提供了更为明确的指导。

二、《指引》要点分析

（一）PPP项目绩效管理的内涵和主体

1.建立PPP项目全生命周期绩效管理机制

《指引》将PPP项目绩效管理界定为绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用等项目管理活动，这些管理活动在过往的规范中曾被提及，《指引》首次将这些概念进行系统归集，将前述项目管理活动前后串联，层层递进，保证绩效管理活动贯穿PPP项目从准备到移交阶段的全生命周期。

2.明确绩效管理主体及分工结构

相较于《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引（征求意见稿）》（财办金〔2019〕39号，以下简称“征求意见稿”），《指引》中的绩效管理主体和分工更加清晰明确，设置了“开展绩效管理+指导监督”分工结构安排：（1）项目实施机构——PPP项目的绩效管理工作主要由项目实施机构开展；（2）财政部门——负责绩效管理制度建设、业务指导及再评价、后评价工作（监督工作）；（3）行业主管部门——对项目实施机构的绩效管理工作进行指导和负责建立健全本行业、本领域核心绩效指标体系。

上述分工避免了在具体PPP项目绩效管理工作中跨部门监管难以施行和多部门职责分工难以厘清的问题。同时为了保障绩效管理工作的专业性，《指引》允许必要时委托第三方机构协助。

【但是在PPP项目绩效管理实操中，对于具有高度专业性的项目或涉及多行业的项目，如果完全由项目实施机构自行开展绩效管理工作可能会面临权限和专业上的困难。比如具有高度专业性的轨道交通项目，如果实施机构与行业主管部门不一致，行业主管部门仅提供指导不足以保证绩效管理的质量；又如较为复杂的片区开发项目，项目内容可能涉及多部门，实施机构缺乏全面的管理能力。因此，（1）对于普通的单体项目、项目实施机构和行业主管部门重合的项目，由项目实施机构负责绩效管理工作较为合适；（2）对于实施机构专业能力欠缺、涉及多部门多行业的项目，项目实施机构可根据项目实际情况和绩效管理需求，成立以项目实施机构为主导、相关部门参与的绩效管理工作小组，促进该类PPP项目绩效管理工作的顺利实施。】

【同时，由于PPP项目的专业性和复杂性，财政部门在对PPP项目绩效管理工作进行监督时，可能面临专业性不足和缺乏适合的抓手问题。此外，在实操中也需要关注政府各部门在监督时意见不一致的处理。】

（二）PPP项目绩效目标与绩效指标管理

1.要求绩效管理目标与指标持续稳定

《指引》对PPP项目绩效目标与绩效指标各阶段管理提出了要求：

（1）准备阶段，在项目的实施方案中编制总体绩效目标和绩效指标体系并经财政部门（会同相关主管部门）审核；

（2）采购阶段，可对非实质性内容进行合理调整并在项目合同中予以明确；

（3）执行阶段，原则上对绩效目标和指标体系上不予调整，特定情况需要调整的需财政部门和主管部门审核后经本级政府批准；

（4）移交完成后，财政部门会同有关部门针对项目总体绩效目标实现情况编制后评价指标体系。

根据《指引》的要求，项目实施机构需要在PPP项目准备阶段编制出比较成熟的总体绩效目标和绩效指标体系，且后续调整面临严格的条件和复杂的程序。

【就以上安排，实操中可能会遇到以下问题：一是PPP项目准备阶段推进进度一般要求较高，且部分行业PPP项目（如园区项目）在准备阶段时可能仅有项目规划、立项文件，后期分阶段实施，可能难以在前期编制出成熟、全面、覆盖全生命周期的绩效指标体系；二是实操中较难界定何为绩效指标体系中的“非实质性内容”，可能出现为避免违规不启动非实质性调整和滥用非实质性调整两种极端情况；三是执行阶段的调整门槛高，需要本级人民政府批准，批准层级较高，而编制时报财政部门会同行业主管部门审核即可。】

以上问题对项目的前期准备工作提出了较高的要求，项目实施机构及其咨询机构可通过充分论证、详细设计提高绩效目标和指标体系的合理性和稳定性。同时，对于项目内容逐步清晰的项目，随着项目需求的确定、各方对项目认识的提升，建议给绩效目标和指标预留一定灵活性，使绩效目标和指标的设置能与项目实际相匹配。

2.绩效目标和指标与预算管理联动

《指引》将绩效目标分为总体绩效目标和年度绩效目标。总体绩效目标在项目准备阶段编制，年度绩效目标和指标连同编制的预算申报材料一并报送财政部门审核。

【PPP项目绩效管理VS财政预算绩效评价？

该规定将PPP项目的绩效管理与项目支出的预算管理相结合，可能便于财政部门统筹对项目的监督和预算管理。但实际上，PPP项目绩效管理与政府投资项目的财政预算绩效评价两者的目标、逻辑、体系都有差别。PPP项目绩效管理重在提高公共服务供给质量和效率，而财政预算绩效评价着眼于提高财政资源配置效率和使用效益，PPP项目绩效管理不是行政管理，它的幅度和深度不宜过深，更应该依照PPP项目合同的约定进行管理。】

（三）PPP项目绩效监控

《指引》中关于绩效监控的规定与《征求意见稿》中的规定变动较大，进行了绩效监控内涵的“瘦身”和绩效监控主体的调整。《征求意见稿》中的绩效监控包含对PPP项目绩效目标实现程度的监控和对PPP工作推进情况的监控两个层面。《指引》将绩效监控的内容调整为对PPP项目绩效目标实现程度的监控，绩效监控的主体也调整为项目实施机构和项目公司（社会资本），分别负责定期PPP项目绩效监控和日常绩效监控。

《指引》中对绩效监控的规定，是将监控着眼于PPP项目的实施情况，避免了在PPP项目绩效管理工作中，掺入政府部门之间的监管，降低了监控工作的执行难度。但是落实到实际操作中，每年至少开展一次的绩效监控工作与绩效评价工作之间是否能够厘清边界，也考验着项目实施机构的管理水平。

（四）绩效评价

1.确定绩效评价的时点和最低频次要求

《指引》分别为建设期、运营期、移交完成后的绩效评价工作确定了时点和频次要求。原则上项目建设期应结合竣工验收开展一次绩效评价，分期建设的项目应当结合各期子项目竣工验收开展绩效评价；项目运营期每年度应至少开展一次绩效评价，每3-5年应结合年度绩效评价情况对项目开展中期评估；移交完成后应开展一次后评价。

《指引》首次明文规定在建设期也要开展绩效评价，此规定符合全生命周期绩效管理的理念要求，需要注意的是：（1）实际操作时，应在项目合同中处理好建设期绩效评价和竣工验收、以及竣工验收结果和绩效评价结果应用之间的关系；（2）绩效评价的工作内容较多，包括建设期绩效评价、运营期绩效评价、中期评估和后评价，此外还需进行绩效监控，因此在PPP项目合同中应慎重设置绩效评价的具体时点和频次，避免给执行阶段带来过高负荷，影响绩效管理实效。

2.设置详细的程序指引

《指引》为绩效评价设置了详细的程序要求、提供了绩效评价工作方案和绩效评价报告的参考模板，为PPP项目建设期和运营期的绩效评价提供了一级、二级指标参考和指标解释示范，为具体落实程序要求提供了指导。

详细的操作流程也对项目实施机构的评价工作程序提出较高要求，主要包括：项目实施机构编制绩效评价工作方案后，需要组织专家对工作方案进行评审；项目实施机构还应将PPP项目绩效评价报告报送相关主管部门、财政部门复核等。

此外，附件4对“产出”指标和“产出”指标下的“项目运营”与“项目维护”指标提出了最低权重要求，并提出了原则上运营期绩效评价不低于80分才可全额付费。上述内容虽为参考内容，但是会对各地实施起到较强的指向性作用，实际在设置具体补贴挂钩机制时，需要充分考虑到不同行业的项目产出的差异性。

3.强化绩效评价结果应用

《指引》中将绩效评价结果应用分为按效付费、落实整改、监督问责三部分。其中按效付费区分政府付费和可行性缺口补助项目、使用者付费项目两部分。对于政府付费和可行性缺口补助项目再次强调政府承担的年度运营补贴支出应与当年项目公司（社会资本）绩效评价结果完全挂钩，体现了PPP项目以产出为导向、重视公共服务质量的精神。但自财金〔2019〕10号文出台后，各地项目对“完全挂钩”理解不一，在实践中仍存在较大争议。《指引》还规定按效付费具体按项目合同约定执行，这一点充分尊重了项目合同的独立性和PPP项目的个性。

（五）文件的追溯性

《指引》明确施行前已发布中标通知书的项目如何适用本指引，即：对于绩效评价指标及结果应用等条款，沿用采购文件或项目合同中约定，绩效目标与绩效指标体系不完善的，可参照《指引》补充完善；对于绩效监控、绩效评价相关工作，要按照《指引》开展。这一规定既尊重了原项目合同中的约定，也在最大限度地推广《指引》中关于绩效管理规定的适用。

但是《指引》对于实施方案或项目合同已经批复但尚未发布中标通知书的项目未做特别说明。按照对《指引》的从严理解，实操中需要注意，如果此类项目的实施方案或项目合同中绩效目标与指标体系不完善的，需要根据《指引》的规定进行必要的调整、完善和审批。

指引》的出台标志着全面、系统的PPP项目绩效管理体系初步形成。从PPP项目的初心出发，绩效管理工作应着眼于PPP项目目标的实现情况，是发现项目中存在的问题并解决问题的“治病救人”，而不是为了监管而监管、为了扣费而监管。PPP绩效管理着力于督促双方履约，促进公共服务水平提升，并助力提升政府管理水平和社会资本运营能力，推动PPP市场趋向理性和成熟。

政策原文链接：重磅！《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》印发

来源：济邦咨询

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