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继1998年、2007年之后，2020年我国将第三次发行特别国债。
中共中央政治局3月27日召开会议，分析国内外新冠肺炎疫情防控和经济运行形势，研究部署进一步统筹推进疫情防控和经济社会发展工作。
与2月21日召开的中央政治局会议相比，此次会议首次明确要“抓紧研究提出积极应对的一揽子宏观政策措施”，并对宏观政策内容进行了具体阐述，释放了极强的政策信号。此外，还首次提到适当提高财政赤字率、发行特别国债。
为什么发行特别国债？
一般国债的筹集资金用于弥补财政赤字，补充国家财政资金；而特别国债资金则专门服务于特定政策，支持特定项目需要。我国以往特别国债的发行目的在于等值交换或购买资产，而非对预算赤字的融资。
从预算管理来看，特别国债仍属于政府债务。按照国债余额管理办法，纳入中央财政国债余额管理，在发行时调整国债余额，不列入财政赤字，其收支纳入中央政府性基金预算。
华泰证券研究所副所长、固定收益首席分析师张继强表示，疫情冲击之下，促进正常生产生活秩序、稳定就业大局和打赢脱贫攻坚战仍是政策应坚守的底线，适时的政策储备有较大必要性。当前我国积极财政政策尤其是中央杠杆率仍有空间，地方专项债、政策性金融等工具较为充足。
不过，张继强介绍，特别国债具有诸多优势，在高度不确定性的环境之下，适时、适度重启特别国债的发行有一定必要性：
1.针对特定用途发行，更加契合当前应对疫情冲击的政策目标；
2.只需人大常委会审议，更加有利于相机决策；
3.为中央政府加杠杆的直接手段，可避免地方政府债务过快上升；
4.用途更加灵活。
在全球疫情蔓延的环境下，多位专家认为我国有必要采取较强的刺激政策促进经济恢复性增长。中国人民大学副校长刘元春认为，要想摆脱经济休克停摆，使经济循环常态化，必须要有“大推动”，足够克服运行前的摩擦力，产生“破冰效应”，才能使中国经济循环常态化。应当考虑将接近10%的准备金率所冻结的十几万亿元资金转化为国债或特别债券，为财政和货币政策宽松腾挪出空间。
从历史上的刺激政策来看，特别国债产生的促进经济稳定的效益明显，而政策副作用也较少。
特别国债发行历史
改革开放以来，我国特别国债只发行过两次：
第一次，1998年8月向四大国有独资商业银行发行了2700亿元长期特别国债，所筹集的资金全部用于补充国有独资商业银行资本金。
第二次，2007年发行15500亿元特别国债，用于购买约2000亿美元外汇，作为即将成立的国家外汇投资公司的资本金。
1998年，发行特别国债的主要目的是为了提高我国四大行资本金，使其满足《巴塞尔协议》关于资本充足率的要求，同时解决因频繁出现的坏账问题而对我国银行体系带来的冲击。
2007年，在国际经济失衡的背景下，我国国际收支呈现“双顺差”局面。发行特别国债主要是为了维护经济稳定运行和物价稳定，缓解央行对冲的压力。
两次特别国债用途不同，对市场流动性的影响也有区别。1998年央行大幅降准为购买特别国债提供资金，释放了超过2400亿元存款准备金，提高了货币供应量。2007年特别国债发行主要采用定向方式，实质是央行外汇和财政部特别国债双方内部的一种资产交换，对市场流动性的影响偏中性。
发行了特别国债，财政政策更为积极，而货币政策往往会与财政政策相配合。1998年，购买特别国债的资金就来源于降准。中信证券固定收益首席分析师明明表示，货币政策要配合财政刺激，进而拉动实际需求、改善企业的资产负债表和利润表。当前货币偏谨慎，可能是留足弹药等待财政发力。后续随着财政加码，货币政策可能进一步宽松，仍然存在全面降准、降息和存款基准利率调整的可能。
发行额度多少？用于何处？
不少分析人士建议发行规模在1万亿元到2万亿元左右。
交行首席研究员唐建伟表示，“可以借此次疫情救助中小企业为契机，通过发行特别国债来设立专门支持中小企业的政策性银行，并且将其作为中小企业政策性金融支持体系的核心。”
他表示，小微企业融资难融资贵的问题一直存在，也是受疫情冲击最大的群体，本身就是财政应该救助的主要对象。如设立这样一个机构，既可以保障国家扶持中小企业的各项政策顺利实施，又可以改善中小企业的融资环境，缓解严重制约中小企业发展的融资问题，还可以弥补目前三大政策性银行不能惠及中小企业而商业银行在这方面又积极性不够的问题。
中信证券分析师则预计，特别国债或主要用于基建补短板，在专项债和政策性金融的基础上，进一步加强基建对稳定经济的作用，以应对经济增速下行压力和就业压力。
以何种方式发行？
对特别国债的发行过程，张继强表示，有三种可能的方式。
方式一，由财政部定向发行特别国债给商业银行，利率参照再贷款利率，央行通过降准或者再贷款为商业银行提供等量流动性，财政部借此进行财政贴息、转移支付和支持基建投资等。为了提高商业银行持有特别国债的意愿，也可考虑允许商业银行将特别国债用于存款准备金缴纳的方式。
方式二，参照2007年特别国债的发行方式，可由央行借道政策性银行的方式购买部分特别国债。
方式三，还可进一步创新特别国债的使用方式，用于支持银行永续债发行，提升商业银行的信贷投放能力和意愿。
除了特别国债，3月27日的中共中央政治局会议还提到了这些政策：
与上次政治局会议“积极的财政政策要更加积极有为，发挥好政策性金融作用”的提法相比，此次政治局会议关于积极财政政策的表述更加具体。其中提到，“适当提高财政赤字率”。
交行首席研究员唐建伟表示，“每年的赤字率目标都是在政府工作报告中明确，而此次在全国两会召开之前，政治局会议进行定调，信号已经很明显。”
近期相关部委也已经密集吹风财政赤字率有望适当提高。
国家信息中心首席经济师祝宝良分析称，应对疫情的短期供给冲击应主要依靠财政政策，通过减税降费、扩大支出支持企业和部分地方政府渡过难关。中央财政赤字率可提高到3.5%甚至以上。
此前由全国人大财经委原副主任吴晓灵领衔的中国财富管理50人论坛课题组也曾发布报告，建议适当提高今年赤字率至3.5%，发行特别国债不少于1万亿元。
此次政治局会议提出，增加地方政府专项债券规模。
近期相关部委的表态曾释放过类似信号。财政部部长助理欧文汉表示，要扩大地方政府专项债券发行规模，按照“资金跟着项目走”的原则，指导地方做好项目储备和前期准备工作，尽快形成有效的投资。国家发展改革委投资司副司长刘世虎表示，将扩大地方政府专项债券规模，抓紧准备专项债券项目，支持有一定收益的基础设施和公共服务项目建设。
中金公司等机构预测，今年地方政府专项债可能增加至4万亿元左右。
中国财政预算绩效专委会副主任委员张依群表示，今年地方专项债发行规模或在3万亿元至3.5万亿元之间。重点投向医疗基础设施、社区服务等民生改善领域，与5G等新基建相关的配套设施也将覆盖。
政治局会议提出，引导贷款市场利率下行，保持流动性合理充裕。要充分发挥再贷款再贴现、贷款延期还本付息等金融政策的牵引带动作用，疏通传导机制，缓解融资难融资贵，为疫情防控、复工复产和实体经济发展提供精准金融服务。
值得注意的是，3月26日召开的中国人民银行货币政策委员会2020年第一季度例会指出，运用多种货币政策工具，保持流动性合理充裕，保持物价水平总体稳定。下大力气疏通货币政策传导，继续释放改革促进降低贷款实际利率的潜力，引导金融机构加大对实体经济特别是小微、民营企业的支持力度，努力做到金融对民营企业的支持与民营企业对经济社会发展的贡献相适应，推动供给体系、需求体系和金融体系形成相互支持的三角框架，促进国民经济整体良性循环。
摩根士丹利华鑫证券首席经济学家章俊表示，一揽子政策包括货币财政政策、区域发展产业扶持等一系列政策。过去几个月，政府已经出台了一系列针对疫情的纾困政策，对控制疫情和复工复产起到了积极的效果。未来的一揽子政策目的是进一步稳增长同时兼顾调结构，在继续帮助中小企业渡过难关的基础上，货币和财政资金将更多投入先进制造业、新基建、以及民生相关行业和领域来积极扩大内需。